一、引言

党的二十大报告指出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，应“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入”。2005年股权分置改革以来，上市公司限售流通股（以下简称“限售股”）在资本市场中的作用举足轻重，并且持有限售股的个人投资者基本都是高收入高净值人员，也是税收调节过高收入、促进共同富裕的重点，由此个人转让限售股的所得税制度和征管问题引起理论界和实务界关注。同花顺iFinD数据显示，2006年我国限售股数量为8573.544亿股，到2021年达到10017.715亿股，占总股本数的比重约为27.9%。按照现行税收政策规定，个人转让限售股是财产转让的一种形式，属于个人所得税的征税范围，但理论界和实务界对个人转让限售股个人所得税的清算申报、纳税申报和税收管辖权认识不一，征纳纠纷也在一定程度内存在。此外，限售股引起的税源流动问题也已引发理论界的关注。再者，现有文献主要探讨了个人限售股转让收入、成本原值的确定及相关避税手段，但很少有文献对个人转让限售股的个人所得税制度和征管方面展开系统研究。本文拟以征纳双方争议的税务案例为切入点，从税收原理视角分析个人转让限售股清算申报、纳税申报、税收管辖权等问题，以期加强对高收入高净值人员的税收服务与监管，既不让“资本大鳄”恣意妄为，又能发挥资本作为生产要素的功能，从而完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，着力促进全体人民共同富裕。

二、案例分析

1994年分税制改革至2009年年底，个人转让限售股一直处于“暂不征税”或“暂免征收个人所得税”的状态。为进一步完善股权分置改革后的相关制度，更好发挥税收对高收入高净值人员的调节作用，抑制社会财富的两极分化，促进资本市场长期健康发展，财政部、国家税务总局、中国证券监督管理委员会于2009年发布《关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号），规定自2010年1月1日起，对个人转让限售股取得的所得，按照“财产转让所得”征收个人所得税，适用20%的比例税率。自此拉开了个人转让限售股征税的序幕。

（一）基本规定

自2009年以来，财税部门发布系列政策文件，对个人转让限售股的征税范围、纳税义务人、扣缴义务人以及征税原则等作出规定。

一是征税范围。限售股转让所得征收个人所得税，限于股改限售股、新股限售股，以及《财政部 国家税务总局中国证券监督管理委员会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的补充通知》（财税〔2010〕70号）补充规定的情形。限售股解禁流通后孳生的送、转股，暂不属于征税范围。

二是源泉管控。按照属地原则，限售股转让所得个人所得税以限售股持有者为纳税义务人，以个人股东开户的证券机构为扣缴义务人，由证券机构所在地主管税务机关负责征收管理。

三是“新老结合”。根据证券机构技术和制度准备完成情况，对不同阶段形成的限售股，分别采取证券机构预扣预缴、纳税人自行申报清算和证券机构直接扣缴相结合的方式征收。

四是限售股优先原则。鉴于限售股一旦解禁后，证券交易或结算系统难以识别同一个账户中的原限售股和流通股，所以纳税人同时持有限售股及该股流通股的，其股票转让所得，按照限售股优先原则，即“转让股票视同为先转让限售股，按规定计算缴纳个人所得税”。

然而，现行税收政策及征管措施仍存在可能引发征纳双方争议的地方。比如，个人转让证券机构和技术准备完成前形成的限售股，在规定期限内是否必须提出清算申报并办理申请退（补）税（即清算申报是纳税人的一项正当性权利还是必经程序）；在限售股减持年度终了后的规定期限内，纳税人是否必须进行纳税申报并办理退（补）税；纳税人清算申报和年度终了后办理纳税申报的主管税务机关是否一致；地方政府出台个人转让限售股优惠政策引发税源流动问题如何破解等。为此，本文通过两个案例展开个人转让限售股的税收问题分析。

（二）案例一：蔡某税案

B公司位于境内D市，2012年2月在深圳证券交易所中小板上市，首日收盘价为40.06元/股。B公司上市时，任职于该公司的居民个人蔡某（公司董事）持有该公司股份851万股，股份限售期为36个月。2013年6月和2014年9月，B上市公司分别实施以资本公积每10股转增5股、每10股转增2股的权益分派方案，由此使得蔡某所持股份变为1531.8万股；蔡某所持B公司股份解禁流通后，2015年3月，B上市公司再次实施以资本公积每10股转增10股的权益分派方案，由此使得蔡某所持股份变为3063.6万股。2016年1-4月，蔡某通过在A市开户的证券机构分6次减持B公司1250万股限售股，成交均价50.02元/股，成交金额为62525万元（减持限售股时蔡某已离职超过12个月且未在任何单位任职，户籍所在地与中国境内经常居住地均为D市）。根据现行政策规定，A市证券机构已预扣预缴个人所得税8513万元。但是，蔡某未对上述减持的限售股进行个人所得税清算申报。根据转让限售股个人所得税的相关规定，因纳税人无法提供本次减持限售股的实际成本资料，A市税务局按照限售股转让收入的15%核定限售股原值及合理税费，补征个人所得税2116万元。

蔡某税案中税企争议焦点在于，蔡某对外转让B公司限售股取得的所得，是否必须对该股份转让事项进行清算申报。

（三）案例二：吴某税案

F公司位于境内C市，2010年3月在深圳证券交易所创业板上市，首日收盘价为39.38元/股。任职于F公司的居民个人吴某（公司监事）持有F公司的股份限售期为3年。吴某所持F公司股份解禁流通后，分别在C市证券机构和外省D市证券机构分批减持F公司限售股3000多万股，总金额逾1亿元（减持限售股时吴某已离职超过12个月且未在任何单位任职，户籍所在地与中国境内经常居住地均为C市）。证券机构以新股限售股上市首日收盘价计算转让收入，以转让收入的15%核定限售股原值及合理税费，并预扣预缴个人所得税。随后在办理清算申报时，吴某未按规定以股份实际成本计算应纳税所得额，且在年度终了时未申报该股份转让事项。C市税务机关发现，吴某所持限售股成本原值清晰，实际单位成本与之前证券机构预扣预缴时“按照转让收入的15%核定限售股原值及合理税费”方式核定的转让成本相差2.7元/股，如果以3000万股计算，应纳税所得额相差8000多万元。C市税务人员约谈吴某，宣讲限售股转让的税收政策以及纳税申报规定等，并最终追补个人所得税1700万元。

吴某税案中税企争议焦点在于，股东吴某对外转让F公司限售股取得的所得，虽然进行了清算申报，但是在年度终了后是否必须对该股份转让事项进行纳税申报。

三、法理分析

本文秉承税收法定原则和依法加强对高收入高净值人群的税费监管和服务，重点从现行税收政策以及个人转让限售股引发的问题（如蔡某和吴某税案中所反映出来的问题）展开法理分析，以期使税收征纳双方更好地理解和适用政策。

（一）解禁流通后孳生的送、转股

根据财税〔2009〕167号第二条和财税〔2010〕70号第三条第（五）项，限售股在限售期孳生的送、转股属于征税范围，而解禁流通后孳生的送、转股暂不属于征税范围，且无须调整成本原值。由此可知，限售股解禁流通后，若上市公司有送、转股行为，因除权除息因素，限售股股数和成本原值将不变，但实际转让价会降低，进而侵蚀个人所得税税基，减少限售股转让所得的应纳税额。

考虑到限售股股东一般为上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人、大股东或高级管理人员等，能够实际支配公司行为或对公司决策具有重大影响，因此限售股股东出于追逐利润的目的，待股份解禁流通后，可能会引导上市公司“高送转”以降低限售股转让的实际税负，由此可能弱化税收对收入分配的调节力度和职能作用，损害国家税收利益，违背资本市场健康发展初衷。如蔡某税案中，蔡某所持B上市公司的限售股解禁流通后，2015年3月B上市公司实施以资本公积每10股转增10股的权益分派方案，由此蔡某所持股份变为3063.6万股，但是只有一半的股份在对外转让时征收个人所得税。随后，蔡某于2016年1月至4月减持股份并规避了该部分的个人所得税（限售股解禁流通后孳生的送、转股不属于征税范围）。当前，限售股解禁流通后进行的送、转股行为，已然成为资本市场中常见的避税手段。

（二）清算申报

从财税〔2009〕167号等政策文件的出台背景看，对于证券机构技术和制度准备完成前形成的限售股，根据税收征管效率原则，由证券机构按核定方式预扣税款，同时纳税人按照实际转让收入和实际成本计算应纳税所得额。如果应纳税额与证券机构扣缴的税额有差异的，允许纳税人在规定期限内（证券机构代扣并解缴税款的次月1日起3个月内）持相关完整、真实凭证，向主管税务机关提出清算申报并办理退（补）税手续。财税〔2010〕70号文件同样规定，纳税人对证券登记结算公司计算的应纳税额有异议的，可持相关完整、真实凭证，向主管税务机关提出清算申报并办理清算事宜。这一规定的主要出发点是证券机构在技术和制度准备完成前难以掌握限售股成本资料，结算公司系统中没有登记该项数据，所以只能采取“核定+清算”的方式进行征收。这样可以减少征纳纠纷，并适当减少纳税人清算的工作量。纳税人在规定期限内未到主管税务机关办理清算事宜的，税务机关不再办理清算事宜，已预扣预缴的税款将从纳税保证金账户全额缴入国库。这一规定说明，超过规定期限后税务机关将关闭纳税人清算申报通道，不再办理退（补）税手续，而认可证券机构预扣预缴税款等于核定征收税款的事实，清算申报自此终结。

因此，纳税人在规定期限内提出清算申报并办理退（补）税是纳税人的主动行为而非政策强制，也是纳税人的正当权利而非必经程序。需要强调的是，纳税人清算申报时，应按照收入与成本相匹配的原则计算应纳税所得额。正如蔡某税案中，税务机关无权要求纳税人因转让限售股而必须清算申报。但是，蔡某以均价50.02元/股转让B上市公司限售股，而证券机构仅以上市公司上市首日收盘价40.06元/股预扣预缴了税款8513万元，如果蔡某按照现行税收政策选择不清算申报，则可以直接规避个人所得税2116万元，由此扭曲了税收公平原则。

（三）纳税申报

对于限售股转让个人所得税，纳税人在年度终了后规定期限内自行纳税申报和清算申报的目的和效果一致，都在于办理退（补）税。但是，纳税人自行纳税申报和清算申报的政策依据、申报表和申报时间等方面存在差异。在2018年个人所得税改革前，年所得12万元以上纳税申报表中“股票转让所得”栏目中仅需填写年应纳税所得额，其他项目无须填写。这一结果说明，个人转让限售股在年度终了后规定期限内的纳税申报，无须对开户的证券机构已预扣预缴的税款办理退（补）税手续。2018年个人所得税改革后，纳税人取得综合所得需要办理汇算清缴、取得应税所得但没有扣缴义务人、取得应税所得但扣缴义务人未扣缴税款、取得境外所得、因移居境外注销中国户籍、非居民个人在中国境内从两处以上取得工资薪金所得，以及国务院规定的其他情形应当依法办理纳税申报，同时取消了年所得12万元以上纳税申报的规定。这一规定虽然增强了税制的公平性与合理性，但自此个人转让限售股在年度终了后规定期限内也取消了纳税申报程序。

因此，2018年个人所得税改革前，个人转让限售股在年度终了后规定期限内的纳税申报“浮于表面”，2018年以后则直接取消了纳税申报（纳税人应当依法办理纳税申报情形除外），同样不涉及对预扣预缴的税款办理退（补）税的要求。正如吴某税案中，C市税务机关有权要求纳税人填报“股票转让所得”中的逾1亿元的年应纳税所得额项目，但不能要求纳税人对开户的证券机构已预扣预缴的税款办理退（补）税，即追补股东吴某1700万元个人所得税的主体不适格。

（四）主管税务机关

财税〔2009〕167号文件规定，限售股转让所得个人所得税由证券机构所在地主管税务机关负责征收管理，即证券机构预扣预缴、纳税人自行申报清算和证券机构直接扣缴，都由证券机构所在地主管税务机关负责。但是个人股东开户的证券机构变更方面的操作相对简便，使得个人转让限售股的主管税务机关也可能产生变化。地方政府为获取税源，鼓励个人股东委托本地券商进行限售股托管和减持，并给予限售股减持方面的个人所得税“优惠政策”，而纳税人出于降低实际税负目的也迎合此行为，由此发生税源跨地区流动情况，扰乱了个人转让限售股正常的税收秩序，导致不必要的税收征纳纠纷。

因此，这种个人转让限售股主管税务机关规定以及跨地区税源流动情况，使得证券机构预扣预缴、纳税人自行申报清算和证券机构直接扣缴的主管税务机关，与年度终了后规定期限内自行纳税申报的主管税务机关可能不一致而引发税收管辖权争议。正如吴某税案中，C市税务机关有权要求纳税人在年度终了后规定期限内办理纳税申报，但蔡某税案中，A市税务机关则无该项权力。

四、启示与建议

限售股是资本市场中一种特殊的金融商品，同时限售股个人股东基本属于高收入高净值人员。现阶段，个人转让限售股突出的税收流失现象，使得相关税制和征管存在一定问题。为依法加强高收入高净值人群的服务与监管，完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，营造市场化、法治化、国际化的税收营商环境，笔者提出如下几点政策建议。

一是制度上明确限售股孳生的送、转股纳入征税范围。现行限售股转让个人所得税政策中，将限售股解禁流通后孳生的送、转股排除在征税范围外，影响了税收公平性，损害了国家税收利益。因此，笔者建议限售股无论是解禁流通后还是解禁流通后孳生的送、转股，都纳入征税范围，同时考虑到证券登记结算机构拥有股东登记清算的相关信息，因此由证券机构代扣代缴税款不会增加征管难度。

二是征管上重构限售股转让个人所得税的清算程序。现行税收政策将限售股清算申报视为纳税人的正当性权利而非必经程序，导致纳税人出于节税目的选择性进行清算申报。为增加税收收入、堵塞税收漏洞，提高税收公平性和效率，支持和引导资本规范健康发展，笔者建议对限售股转让的征管程序进行重构。即证券机构在预扣预缴税款时，以实际转让价格计算转让收入，并据此核定限售股原值及合理税费，如果限售股原值及合理税费清晰，则优先以实际限售股原值及合理税费计算，并继续保留纳税人清算申报的权利。